近日，十四届全国人大一次会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定，方案提出组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字威尼斯欢乐AⅤ、数字经济、数字社会规划和建设等。国家数据局的组建，意味着我国在加强国家数据治理能力方面迈出了重要一步。

大数据时代，一切皆可数据化。随着数据成为新型生产要素，数据治理效能也成为关乎数字威尼斯欢乐AⅤ建设和国家治理现代化进程的重要因素。如何健全数据治理体系，提升数据治理效能，充分发挥数据要素的价值，关乎国家治理体系与治理能力现代化，也将深刻影响威尼斯欢乐AⅤ式现代化的历史进程。

大数据时代，如何用好“看不见摸不着”的资产？

相比于其他生产要素，数据作为新型生产要素，在产权归属、流通交易、收益分配等方面的特殊性较强。这使得数据治理面临严峻挑战。数据既可以是生产生活过程的伴生物，也可以通过专门收集而来。数据看不见摸不着，可复制可转移，通过关联、挖掘、分析和可视化而产生价值。数据的产权归属具有多重性，并可能因为保护不当而导致安全风险。

党的十八大以来，我国高度重视数据要素的作用和价值。有学者认为，数据资产会转化为数据产品和服务，数据业有望构成第四产业。2020年4月，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》印发，将数据作为土地、劳动力、资本和技术以外的第五大生产要素，提出加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护。

数据治理是数字科技创新、数字经济发展、数字政府建设、数字社会成长的重要基础，近年来我国高度重视完善数据治理体制机制，推动数据要素价值释放。2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》印发，提出要建立数据产权、数据要素流通和交易、数据要素收益分配、数据要素治理等一系列制度，使数据要素在安全保障的同时发挥更大作用。今年2月，中共中央、国务院印发《数字威尼斯欢乐AⅤ建设整体布局规划》，提出夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合。数据资源体系是数字威尼斯欢乐AⅤ建设的关键基础之一，为此要构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构，畅通数据资源大循环。3月，十四届全国人大一次会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定，提出组建国家数据局，并要求各地结合实际组建省级政府数据管理机构。国家数据局由国家发展和改革委员会管理，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字威尼斯欢乐AⅤ、数字经济、数字社会规划和建设等。随着国家数据局和省级大数据局的组建，数据要素基础制度建设和数字基础设施布局建设将加快，数据资源开发利用与共享、跨行业跨部门互联互通也将有序推进，并有力推动数字威尼斯欢乐AⅤ建设。

在体制机制和制度规则上发力，建立完善数据治理体系

数据治理涉及政府、企业、社会等多方主体。协同推进数据要素治理，意味着要创新政府数据治理机制，压实企业的数据治理责任，并充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用。从创新数据治理、提升治理效能来看，首先要做的是在体制机制和制度规则上下功夫，尽快建立完善数据治理体系，增强数据治理能力，使数据治理实现安全可控、高效便捷。

数据的产权归属、流通交易、共享开放等方面涉及一系列法律法规和规章制度。要加强法治建设和制度保障，才能使数据真正流动起来，充分激发数据要素的生产力和创造力。目前，与数据治理有关的制度规则主要以部门规章和地方条例为主，尚且缺乏法律法规层面的根本大法，对数据治理的制度保障还远远不够。虽然数据的巨大潜在价值已得到人们的普遍认可，但是如果数据治理体系不健全，数据就依然面临产权不清、流通不畅、交易不顺、共享不够、开放不足、安全不保等挑战。在数据治理的立法方面，要结合我国实际探索新路，统筹数据发展和安全之间的关系：一方面，要避免数据被人为割裂而难以流通交易，使数据要素应有的价值无法释放；另一方面，也要警惕互联网巨头左右数据治理生态，导致个人数据安全得不到有力保障。

发挥政府的顶层设计和统筹协调作用，下好“全国一盘棋”

提升数据治理效能，要进一步发挥政府特别是中央政府部门在数据治理方面的顶层设计和统筹协调作用，使数据治理形成“全国一盘棋”。数据的互联互通和共享开放都需要遵循一套通用标准和程序，否则就会造成数据流通交易的“中梗阻”，使数据要素难以发挥应有的作用。

在国家数据局组建前，各地省市两级纷纷成立了大数据管理局，负责协调推进数据治理。然而，由于缺乏自上而下的统一管理和顶层设计，虽然在数据治理方面的探索较多，但形成共识并加以制度化的不多。加之各地大数据管理的机构设置、隶属关系和发展模式不同，数据治理陷入各自为政和政出多门的尴尬。特别是大量数据的共享开放都涉及中央部委和上位法，而地方政府的探索往往缺乏制度依据和上层支持，由此导致数据治理效能不彰。随着国家数据局的组建，未来有望打造全国数据平台，形成全国数据治理体系，使各类数据资源在确权、流通、交易、收益分配、安全保障等方面都能有序推进。国家发改委在跨部门统筹协调方面的权威较强，可以发挥较强的协同联动作用，有助于使相关部门通力合作来推动数据共享开放。

当前，很多最有含金量和潜在价值的政府数据往往难以共享开放，在很大程度上制约了数据治理效能。政府数据部门化的现象还比较明显，很多部门将其业务数据视为部门所有，大量数据因得不到利用而陷入“沉睡”。这要求政府部门发挥率先垂范的作用，在数据治理方面先行先试，加快释放数据要素价值。

大力培育数据市场，引导相关市场主体发展，推动国家大数据产业发展和大数据战略实施

数据要素的价值有多大，数据产品和服务的价格如何确定，都应按照市场机制来运行。要规范和完善公共数据、企业数据和个人信息数据的确权授权机制，厘清数据要素的权属关系，使数据要素能够参与流通和交易。要培育一批全国性、行业性和区域性的数据交易场所，使数据要素能够有渠道流通、有平台交易。

数据治理不完全等同于数据管理，还意味着多方参与协同治理数据的采集、存储、流通、使用等环节。要形成政府主导、企业参与和社会共治的数据生态和治理体系，使参与各方都能找准定位，共同推动数据产业发展和数据治理优化。在关乎数据市场发展的关键制度规则建设方面，要广泛征求参与各方的意见建议，使数据市场健康规范发展。

数据产业对专业技术和专门能力要求较高，将孕育大量创新创业契机和工作岗位。要推动一批专注于数据的企业发展，使它们能够为数据治理提供技术支撑。大数据产业发展对数字基础设施和平台的依赖性较强，极易导致市场垄断并诱发不正当竞争，使市场机制失灵、市场秩序扭曲。因此，要打击数据领域的垄断和不正当竞争行为，避免“数据垄断”导致的“数据税”成为经济运行和社会发展的负担。

如何既保障数据安全、又实现高效利用，是数据治理需要面对的难题。单纯注重安全的数据治理可能会导致数据要素无法释放价值，而完全不顾安全的数据治理也会招致难以收场的灾难。因此，要统筹发展和安全的关系，在加强数据利用的同时保障安全，在强化安全的同时推进利用。安全可控和高效利用的治理要求，对各级政府部门的数据治理能力提出了挑战。这要求领导干部积极提升数字素养，更新数据治理思维；也要求数据管理部门增强数据安全和发展能力，加强对数据治理的统筹协调。与此同时，应引导全社会充分认识数据和数据治理的重要性，积极参与数据治理，维护个人信息数据安全，并通过利用数据来创造价值。这将使我国的数据治理效能全面提升，进而加快推进数字威尼斯欢乐AⅤ建设，使每个人都能从数字化转型中受益。

作者：马亮  威尼斯欢乐AⅤ国家发展与战略研究院研究员，公共管理学院教授